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Perspectivas de Reforma Política no governo Temer

Brasília - O presidente interino Michel Temer faz discurso durante cerimônia de posse aos ministros de seu governo, no Palácio do Planalto (Valter Campanato/Agência Brasill)

No dia 14 de julho de 2016, os senadores Aécio Neves (PSDB-MG) e Ricardo Ferraço (PSDB-ES) protocolaram uma proposta de Emenda à Constituição (PEC) que propôs algumas mudanças importantes no sistema representativo brasileiro, as quais se destacam: a) fidelidade partidária; b) criação de federação de partidos; c) adoção do funcionamento parlamentar; eleitos; d) fim das coligações nas eleições proporcionais e) instituição da cláusula de barreira.

Este conjunto de propostas, apresentadas como novidade, na realidade não tinha nenhuma. Todas já circulavam no Congresso Nacional há muito tempo, sem que tivessem, sido votadas, mesmo tendo sido aprovadas nos vários relatórios das Comissões Especiais de Reforma Política. Certamente outros temas relevantes ficaram de fora como o fim do voto obrigatório, de suplente de senador, do financiamento privado (e não apenas de empresas) de campanhas eleitorais, fim de emendas parlamentares individuais, diminuição do mandato de senador (na impossibilidade extinguir o Senado), voto em lista partidária, entre outros.

Nenhum desses itens foi sequer votado no plenário das duas Casas legislativas. No entanto, em função da nova configuração do poder político, com o afastamento da presidente Dilma Rousseff (golpe parlamentar) e o crescente descrédito dos partidos políticos (e do parlamento), é possível que agora, pelo menos, sejam votados, sem que haja garantias de que sejam aprovados.

Houve outros momentos mais favoráveis para uma ampla reforma política, como no início do primeiro governo de Lula em 2003, quando foi constituída uma comissão especial com o objetivo de elaborar uma proposta. A comissão fez uma série de propostas e Lula terminou o mandato – em meio a uma crise, resultado em grande parte, das coligações e suas consequências na composição dos ministérios e da ocupação do aparelho de Estado dos aliados de ocasião – sem fazer qualquer reforma política. Em 2007, no início do seu segundo governo, tentou mais uma vez, propondo uma reforma política “enxuta” restrita a três pontos: fidelidade partidária, o voto em lista partidária e o financiamento público de campanhas eleitorais. O único item que foi aprovado foi o da fidelidade partidária, não por decisão do congresso, mas do Supremo Tribunal Federal.

Tanto nas eleições de 2010 como na de 2014, quando foi reeleita, Dilma Rousseff defendeu uma ampla reforma política. Não conseguiu fazer isso no primeiro governo, quando foi eleita com apoio de 10 partidos e manteve maioria no Congresso Nacional e muito menos no segundo governo, quando praticamente não conseguiu governar, até perder o mandato em julho de 2016.

No dia 13 de setembro de 2016, numa celeridade pouco comum no Congresso, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado aprovou a PEC 36/2016 proposta pelos dois senadores. A matéria segue agora para votação em plenário e por se tratar de uma PEC, requer votação em dois turnos tanto no Senado como na Câmara dos Deputados e se aprovada, será sancionada pelo presidente da República.

Caso seja aprovada da forma como foi proposta, ainda que não seja uma reforma política ampla, terá profundo impacto no sistema representativo brasileiro. Vejamos.

Em relação à fidelidade partidária, a PEC estabelece que os eleitos em 2016 e 2018, perderão o mandato caso se desfiliem dos partidos pelos quais foram eleitos. Isso vale também para os vices e suplentes que não terão o direito de substituir o titular caso também deixem os partidos. A nova regra impõe a perda de mandato por desfiliação partidária, exceto se motivada por mudança substancial ou desvio do programa partidário, grave discriminação política partidária ou no caso facultado aos eleitos por partido que não tenham direito a funcionamento parlamentar (ou seja, eleitos por partidos que não tenham atingido o número mínimo exigido na cláusula de barreira). Todavia, a mudança de partido, nesse caso, não afetará o tempo de televisão do partido ou sua cota na distribuição do fundo partidário.

Quanto à federação de partidos, tem por objetivo assegurar a eleição de parlamentares e/ou o direito a funcionamento parlamentar dos pequenos partidos com afinidade ideológica e programática, que teriam dificuldades, com a cláusula de barreira e o fim das coligações, de atingirem o quociente eleitoral e garantirem representação no Parlamento. Eles teriam de ficar coligados até pelo menos às Convenções Partidárias das eleições seguintes.

A proposta também cria a categoria dos partidos com “funcionamento parlamentar”, que é um direito dos partidos de terem representação nas Casas Legislativas e com acesso a fundo partidário e tempo de rádio e televisão, estrutura funcional própria no Congresso e direito de propor ao Supremo Tribunal Federal ações de controle de constitucionalidade.

No entanto, as duas propostas que causarão maior impacto no sistema político, eleitoral e partidário, são as que estabelecem uma cláusula de barreira (ou cláusula de desempenho) e a que proíbe coligações em eleições proporcionais.

Em relação à cláusula de barreira, o artigo 13 da Lei eleitoral n. 9.096/1995 estabelecia que, a partir de 2006, os partidos que não tivessem 5% dos votos para deputados federais, teriam direito apenas a dois minutos por semestre, no Horário Eleitoral Gratuito e ratear com todos os demais partidos 1% do Fundo Partidário, sem direito também a funcionamento parlamentar. No Congresso Nacional, os deputados e senadores poderiam falar e votar no plenário, mas não teriam líderes nem estrutura de liderança.

No entanto, no dia 7 de dezembro de 2006, o Supremo Tribunal Federal declarou que a cláusula de barreira era inconstitucional. Os ministros acataram uma Ação Direta de Inconstitucionalidade protocolada pelo PC do B, com o apoio do PDT, PSB, PV, PSC, PSOL, PRB e PPS que argumentavam que essa cláusula feria o direito de manifestação política das minorias.

A proposta volta com a PEC 36/2016, estabelecendo que as siglas só terão funcionamento parlamentar, com acesso ao fundo partidário e ao tempo de rádio e TV, se tiverem a partir das eleições de 2018, um mínimo de 2% dos votos válidos em todo o país, distribuídos em pelo menos 14 Estados, com percentual mínimo também de 2% em cada um deles e pelo menos 3% a partir de 2022.

Os que se elegerem por partidos que não tenham sido capazes de superar a barreira de votos, terão asseguradas todas as garantias do mandato e podem mudar para outras legendas sem penalização. Em caso de deputados e vereadores, os políticos que fizerem essa mudança não serão contabilizados em benefício do novo partido no cálculo de distribuição de fundo partidário e de tempo de rádio e televisão. Certamente deverá ser objeto de ação junto ao STF por parte dos pequenos partidos, com os mesmos argumentos da ação anterior.

Quanto ao fim das coligações em eleições proporcionais, a PEC estabelece ainda que a partir de 2022, serão extintas as coligações partidárias em eleições legislativas. A escolha de deputados federais e estaduais e de vereadores continuará a ser pelo sistema proporcional. Hoje, os partidos podem se juntar em coligações, de modo que as votações das legendas são somadas e consideradas como um grupo único no momento de calcular a distribuição de cadeiras. A PEC acaba com isso, mas permitirá a continuidade das coligações nas eleições para cargos majoritários (presidente, governadores, senadores e prefeitos).

Embora o texto garanta a livre criação de partidos, resguardando sua autonomia programática e ideológica, se aprovado conclusivamente, diminuirá o número de partidos com representação, minimizando as distorções porque, com as coligações, o eleitor pode votar num candidato e ajudar a eleger outro, de outro partido. Hoje são 35 partidos com registro no TSE, dos quais 28 com representação no Congresso. Outros 43 estão em processo de formalização. Se essa proibição já tivesse sido aplicada às eleições de 2014, por exemplo, de acordo com cálculos do Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar), o número de partidos com direito a funcionamento parlamentar na Câmara dos Deputados teria caído de 28 para 22. Se associada à cláusula de barreira (2%), diminuiria de 28 para 13, no caso de 2%, e de 28 para 11, na hipótese de 3%.

Essas propostas devem ser discutidas nas Duas casas legislativas e uma questão importante é: qual a possibilidade de ser aprovada? Considerando o histórico do Congresso Nacional e sua composição atual, a meu juízo, são muito remotas. Os pequenos partidos que são da base aliada do governo, devem se juntar aos da oposição e ser contra porque, se aprovado, poderá significar o fim de suas respectivas legendas. Da mesma forma em relação à cláusula de barreira. Assim, mesmo que restrita, não creio na possibilidade de aprovação e muito menos de outras propostas como antecipação das eleições, plebiscito e Constituinte Já, que pode até unificar o discurso da esquerda e da oposição ao governo Temer, mas sem chances de aprovação no Congresso porque não haverá reforma política apenas por iniciativa dele mesmo, sem que haja pressão da sociedade ou, pelo menos, dos setores organizados da sociedade civil.
Prof. Do departamento de Ciências Sociais da UFRN

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Homero Costa

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